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  电子政务对我国政府管理的影响         ★★★
电子政务对我国政府管理的影响
作者:国家林业局政府网 文章来源:国家林业局政府网 点击数: 更新时间:2012-5-8 10:46:02
电子政务是政府管理方式的革命。电子政府对政府管理的影响首先表现为具有生产力性质的政府管理工具的创新,政府利用现代信息技术和网络环境可以提高办公室工作效率和生产力,精简机构和人员,降低管理成本。其次,这种新的生产力工具的使用将不断改变政府管理结构和管理方式。而这种从管理工具的创新到管理结构和管理方式的变革,将极大地改变现有政府的管理观念,最终将不可避免地建构出适合信息时代社会发展所需要的政府组织形态。
  从政府业务角度上讲,电子政务只是政府机构运用现代网络通讯与计算机技术,将其内部和外部的管理和服务职能通过精简、优化、整合、重组后到网上实现,打破时间、空间以及部门分隔的制约,为社会公众以及自身提供一体化的高效、优质、廉洁的管理和服务。而电子政府,则可能是现有的政府机构在开展电子政务的过程中,对现有的政府组织结构和工作流程进行优化重组之后所重新构造成的新的政府管理形态。实施电子政务不仅能够提高政府管理的效率,提高政府工作的透明度,推进廉政、勤政建设,使政府利用信息化手段更好地为公众服务。更为重要的是,这场由新的管理手段所带来的管理方式上的革命将最终改变我们久已习惯的政府管理环境,引导我们逐步走向一个全新的政府管理境界。从电子政务现有的发展状况来看,电子政务对未来政府管理的影响主要表现在以下几个方面。

  一、全面提升政府的管理能力

  电子政务在政府部门广泛开展和应用,无论是对行政人员,还是对行政方法、行政组织,都会产生很大的影响。经过电子政务改造后的政府,其管理能力将得到全面的提升。
  第一,电子政务将全面提升行政人员的管理能力。主要表现在以下方面。(1)延伸与增强智力和体能。通过信息技术可以突破时空限制,行政人员可以看到、听到、触觉到以前无法感知的事物,可以完成以前智力、体能所无法完成的工作。(2)提高判断、分析和解决问题的能力。行政人员应用信息技术,能及时获得大量信息,有助于逻辑地、辩证地和系统地思考问题。特别是网络技术的飞速发展,为获取信息提供了的极大便利,大大开阔了行政人员的视野。(3)节约时间和精力。信息技术节约了原来靠人脑和文件处理信息所消耗的大量时间和精力,降低了信息传输的时间成本、人力成本。(4)更新观念。行政人员要适应信息时代的要求,就必须更新传统观念,树立效率观念、创新观念、服务观念、竞争观念、民主观念、法治观念等现代化观念。(5)激励行政人员的全面发展。信息技术的应用,既对行政人员的知识和技能提出了更高的要求,又节约了行政人员的精力与时间。前者成为行政人员不断学习与培训的直接动力,后者则提供了可能与机会。信息技术带来的教育方式的更新(如网络学校),更为行政人员学习现代化的管理知识,掌握与运用现代化的行政管理技术和工具,提供了极大的便利。
  第二,电子政务的推行有助于提高政府决策水平。在经济全球化飞速发展的时代,社会的复杂程度将逐步加深,整个社会所需要的决策的数量越来越多,政府决策的负担越来越重。网络环境下的数据库建设和计算机决策支持系统,将全面提高政府决策水平。计算机辅助决策支持系统(DSS)是以管理科学、运筹学、控制论和行为科学为基础,以计算机技术、仿真技术和信息技术为手段,辅助中、高层决策者的决策活动,是具有智能作用的人机计算机系统。DSS的主要任务是:(1)分析和识别问题;(2)描述和表达决策问题以及决策知识;(3)形成候选的决策方案,包括目标、规则、方法和途径等;(4)构造决策问题的求解模型,如数学模型、运筹学模型、程序模型和经验模型等;(5)建立评价决策问题的各种准则,如价值准则、科学准则、效益准则等;(6)多方案、多目标、多准则情况下的比较和优化;(7)综合分析,包括把决策结果或方案分到特定的环境中所作的“情景分析”,决策结果或方案对实际问题可能产生的作用和影响的分析以及各种环境因素、变量对决策方案或结果影响程度的分析等。我国已经开展DSS的应用。例如由国务院办公厅与大连理工学院联合开发的“智能化综合信息管理与决策支持系统”是国内较成熟的DSS,它可实现多媒体综合信息、管理信息系统的生成和管理、经济运行的评价和比较及监测等决策支持功能。DSS对政府决策的影响是多方面的。一方面,它削弱以至取消决策者与执行者之间的严格分界。在马克斯·韦伯所设计的科层制中,组织内部层层授权,下级对上级严格负责,只有处在金字塔顶端的人才能掌握足够的信息从而做出熟悉情况的决定。而DSS技术的发展使每个人都能及时获得所需要的信息,在工作现场就可以做出必要的决策,无须事事先向上司汇报,再执行上司的决策。另一方面,改善政府决策者的有限理性。管理决策的基石是由西蒙提出的“有限理性”学说,而信息的不完备是影响人们进行理性判断和决策的直接原因之一。DSS的发展可逐步实现在适当的时候、把适当的信息提供给适当的管理者,这样就改善了决策者的有限理性。网络环境下电子政务的推进,使得公共政府决策者可以在广泛了解决策所需信息的前提下进行决策,避免了靠经验决策和决策信息不完备导致的决策的盲目性现象,从而提高了政府决策的科学性和合理性。此外,支持与强化政府决策过程。政府决策可分为程序化决策和非程序化决策两类。以计算机为基础的DSS完成程序化工作的效率与功能是不言而喻的。而对于非程序化决策,DSS也可以提供强有力的信息支持。
  第三,提高行政运作效率,简化行政运作的程序。电子政务在政府部门应用,加快了信息传递速度,使上传下达更加迅速。政府部门可以通过信息网络,发布政府的文件、公告、通知等,使得公众迅速地得到政府信息。另一方面,通过采用安全可靠的加密技术,也可以将政府内部的信息在网上传输,下级政府机构或其他组织也可以通过网络迅速地向上级机构或组织传送或反馈信息,提高政府部门之间的沟通能力。与传统的邮寄、专人传递、传真等信息传递手段相比,信息网络的优势是很明显的,它不仅能迅速地传递信息,减少传送时间,保证信息的时效性,保证信息的全面与准确,并且可以大大降低信息的传递成本,节省大量的人力、物力和财力。此外,电子政务的推行可以缩减甚至取消中间管理层,大大简化行政运作的环节和程序,特别是有些原本属于中间管理层环节的将被取消,或者被计算机程序取代。以公众反映意见为例,在传统的方式下,公众反映意见和建议,一般需要经过信访部门的全部环节,再经过层层批示到具体职能部门,最后将办理结果反馈到提意见者,在这一过程中经过了许多环节和程序。如果通过信息网络,公众可以交互式的方式,直接将意见、建议反映到有关职能部门,并且可以与职能部门一起共同落实解决。电子政务的发展可以把传统的政府管理和服务职能通过互联网直接推进到公众和企业身边。
    第四,降低行政运作成本。降低行政运作成本是推进电子政务的一个直接动因,也是政府信息化要实现的首要目标之一。信息技术的应用,提高了行政人员的素质,优化了行政管理的组织结构,提高了信息传递的速度和效率,这些都会促使行政运作成本的减少。在传统的政府管理模式下,社会化任务越重,管理范围越大,相应的管理成本越高,出现政务边际成本递增现象。而电子政务通过先进生产力来解放管理能力,它在提高管理效率的同时,降低了管理成本,在未来的发展中,推进电子政务建设所花费的成本呈现边际成本递减的趋势(如图7.1)。事实上,电子政务建设是一种有利于政府发展的建设性改革。1993年,美国全国绩效评估委员会(NPR)在《运用信息技术改造政府》的报告中认为,借助信息技术进行政府再造工程,能使政府工作运作更加顺畅,并能够节约成本。根据NPR的统计,由于实现政府信息化,1992年至1996年,美国政府的员工减少了24万人,关闭了近2000个办公室,减少开支118O亿美元。
  第五,强化对政府管理活动的监督。当今发达国家政府都在互联网上开设了站点,通过网络树立新的政府形象,扩大政府政策影响,推行政务公开是国际性的趋势。政府部门应用信息技术,通过信息网络,可以将更多的政府信息向社会公众公开。政府在制定政策、做出重大决策过程中,可以通过网络让公众参与,让公众提出意见和建议。公众也可以通过信息网络监督政府的运作,了解政府在干什么、干得怎么样,甚至是政府出了什么问题,了解政府的工作进程和工作业绩,从而对政府的工作做出比较准确的评价,达到改进政府工作的目的。电子政务可以有效防止下级政府或组织利用“信息垄断权、知情权”搞“黑箱”操作,防范下级政府或组织违背上级决策精神而肆意妄为,从而在更大程度上保证下级政府或组织更好地执行上级政府或组织的决策,切实地保证政府决策的顺利执行。电子政务的开放性将有效地抑制在传统政务中容易滋生的腐败和佝私现象。广东省南海市的农村管理信息系统在这方面已经做出了有益的探索。农村管理信息系统的建立为上级政府更加准确、及时地掌握农村信息(如人口、土地、财务状况等)提供了有效手段。而村务、财务公开触摸屏查询系统的启用,则极大地提高了村务、财务的透明度,约束了干部行为,有效堵塞了管理漏洞。

  二、建立以“客户为中心”的政府管理模式

  传统的政府工作模式是以政府的机构和职能为中心,企业或公众围绕政府部门转。企业或公众要办一件事,常常必须了解各个政府部门的职能权限、处室分工,然后一个个部门跑,来来回回反复报批。在电子政务实现的早期阶段,各个政府部门的网站都是按照政府的组织结构和业务过程来设计的。经过一段时间的实践发现,这并不能提高政府向用户提供服务的水平。要真正地为用户服务得好,必须以用户为中心,按照用户的意向,即用户想要什么、想做什么,来设计政府的网站。新加坡政府的电子公民(eCitizen)网站就是一个完全以居民为中心的政府服务网站。网络环境下电子政务的工作模式,是要以用户为中心,以用户的需求为出发点,也就是说,政府要围着企业或公众转,把企业和公众真正作为客户,对其进行管理和服务。政府对公众来说是一个整体,一个面孔。公众根据自己的需要提出一项业务请求,在网上查询了解相关法律法规后,根据要求或表单填报材料,提交给一个“虚拟政府”,由“虚拟政府”自动分发用户材料到各相关部门,并组织各相关部门在规定的时间范围内对其进行审批。公众不必知道政府部门如何设置,职能如何进行分工,业务需要哪些部门批,由谁批。但随时可以查询了解到审批的状态和反馈的意见,当然也就不必到各政府部门去来回跑了,审批的时间也相应缩短。政府门户网站的建立正是这种发展趋势的结果,即公民通过一个门户网站可以进入到政府的所有部门,或者可以进入任何一个由政府向用户所提供的服务项目。对于那些需要几个政府部门同时介入人才能完成的事务处理,这种门户网站对用户来说极为方便。这种通过门户网站形成的用户与政府的互动,使得对于用户来说,政府的纵横交错的官僚结构是“看不见的”,或者说是“不存在的”。用户只需要在网上完成他所需要的与政府互动的事务处理,根本不需要知道在这件事情完成的过程中,他与哪些政府部门、哪些政府官员打过交道。这样,既可以大幅度提高办事效率,方便用户,又可以大大减少腐败现象的发生。从世界各国开展电子政务建设的经验和发展趋势来看,信息时代建立以顾客为中心的政府门户网站“一站式服务”的政府管理模式,已经成为世界各国政府的共识。政府结构、政府职能经过重新组织和整合以后,隐藏在“以民为本”的原则后面了。

        三、转变政府角色,调整政府与公众的关系

  网络环境下电子政务的推行,使得政府部门的管理观念也在发生变化,政府职能将从管理型转向管理服务型。如何更好地发挥政府部门宏观管理、综合协调的职能,如何更加有效地向公众提供服务,提高工作效率、打破信息盲区、加强廉政建设,已成为当前各级政府部门普遍关注和亟待解决的问题。电子政务将打破传统的政府办公管理方式,其工作机制、工作方法、工作思路都有了很大的改变。电子政务将改变现有环境下政府的角色,建立一个反映人民需求为导向的政府,以更有效率的行政流程,为人民提供更广泛、更便捷、更友好的信息和服务,加速政府与民众的沟通,减少“橡皮图章”,进而达到“一站式”为公民服务。服务型政府的理念将借助网络手段在现实世界中得以贯彻,政府在公共管理中的服务者的角色将得到强化。电子政务的外向型信息服务功能利用高效可靠的政府信息网络,将政府信息快速、方便、廉价、准确地传给社会公众,减轻公众为此需要付出的经济和时间负担,通过适当的信息提供与发布制度,使公众能够享受方便、快捷的信息服务,让公众充分体验和享受电子政府的便利和效率。各级政府同站是便民服务的“窗口”,能够帮助人们实现足不出户享受政府部门提供的各种服务,在网上实现政府职能,从而密切政府与公众的紧密联系。另一方面,电子政务能够有效促进政府部门改善和提高服务质量。首先,政府应用信息技术,通过信息网络,降低了进政府办事的“门槛”,原来所谓的“门难进,事难办”的现象,通过网络可以很好地得到解决。公众面对网络时,不必看办事人员脸色。其次,随着政府信息化的不断深入,政府工作人员的观念不断转变,政府工作人员综合素质也在逐步提高,从而促进政府服务素质和水平的提高。由于信息技术的应用,政府提供服务的方法和方式也得以改变,政府提供的各种服务比以前更快捷,对公众意见和需求的反映速度大大提高了,也消除了以往各种人为的因素,所有这些都有助于政府对公众更好地提供服务。政府机构实现电子化、网络化和信息化后,公众可以通过互联网快捷方便、及时准确地了解到政府机构所制定和颁发的与公众相关的政策、法规以及一些重要的信息。而且双方通过这种方式实现双向的和直接的沟通和互动,这对于建立良性的、健康的政府与公众关系至关重要。

  四、实现政府管理的有限虚拟

  电子政务推进的结果是,政府通过组织结构和工作流程的优化和重组,克服过去部门分隔和时空的限制,实现网上办公。电子政务最重要的内涵是运用信息及通信技术打破行政机关的组织界限,构建一个电子化的虚拟政府,使得人们可以从不同的渠道获取政府的信息及服务,政府机关之间及政府与社会各界之间也是经由各种电子化渠道进行相互沟通,并依据人们的需求、可以使用的形式、要求的时间及地点,提供各种不同的服务选择。美国在1996年,发动“重塑政府计划”,提出要让联邦机构最迟在ZOO3年全部实现上网,使美国民众能够充分获得联邦政府掌握的各种信息。到2000年9月,美国公众可以通过“第一政府同站”(www.firstgov.gov)更快捷、更方便地了解政府,并能在同一个政府同站站点完成竞标合同和向政府申请贷款的业务。这大大减少了中间环节,提高了服务水平,并为社会提供了更多的政府服务的机会与渠道。但是,从政府自身管理的逻辑来看,完全虚拟的电子政府是不可能的。电子政务说到底还只是一种行政行为和手段的改造,它无法脱离政府的架构和行政程序而孤立存在。这里既有技术方面的安全因素,也有政府管理特殊性的因素。网络可以完成政府大量的规范化、程序化的管理工作,但是,面对那些不断涌现出的大量的非规范化、非程序化的管理工作,人机对话式的管理模式是无法完全替代的。一个成熟形态的电子政府也必然是一个有限虚拟、虚实并举的电子政府。另一方面,从技术安全方面来说,政府管理的虚拟化也必然是有限的。众所周知,美国是电子政务发展最早也是最发达的国家。早在1993年,克林顿政府就提出了构建“电子政府”的概念。但是,在“9·11”事件后,美国政府也认识到电子政务安全的重要性。前不久,美国总统布什就特别要求为美国政府开辟专网,保障美国政府的安全。针对电子政务的安全问题,现阶段有两种方法。一是技术隔离,也就是把政务完全搬上网,再利用技术的手段在网上保障政府政务的安全。如多级防火墙、网络分级授权、数字签名、数据库备份等。二是物理隔离,也就是不完全依赖虚拟网络,而是采用网上与网下联合完成业务,重要的审批、授权、决策等放在网下,还是依靠传统手段来执行。很明显,两种隔离各有各的适用范围。技术隔离特别适用于事务性的政务,而物理隔离则针对安全级别较高的政府政务。随着电子政务的进一步的推进,如何处理“虚拟政府”与现实政府的关系,将成为一个具有理论和实践意义的重大课题。

        五、重塑政府管理的业务流程

  从电子政务的发展过程来看,人们发现,2O世纪8O年代利用现代信息技术去“计算机化”政府原有的业务过程,虽然可以提高现有的业务过程的效率和劳动生产率,但是,并没有将现代信息技术的潜力充分发挥出来。现代信息技术的发展要求对政府机构内部原有的业务过程进行改造,以一种全新的方法和程序去完成原有的业务功能。今天,发达国家已经实现了从“计算机化”原有的业务过程向如何对原有的业务过程进行重新设计,从而使政府的业务活动更精简、更有效和更合理,更能充分发挥现代信息技术的潜力。这就是在2O世纪8O年代后期受到广泛重视的所谓“业务过程重新设计(BusinessProcessRe6e-sign——BPR)”和“政府业务重新设计(GovernmentRe-engineering)”。在2O世纪90年代初、中期,发达国家的许多政府和企业都利用这些技术对本部门的业务过程进行重新设计,对本部门的组织机构进行改造和重组,使其对信息技术更“友好”,更适合于在一个现代信息技术的环境下运行。在这种业务流改造和机构重组的过程中,政府部门裁撤了许多传统的中间管理层,缩减了工作岗位的分类,组织了新的工作团队,培训了具有“一专多能”的工人或雇员,压缩和简化了各种业务流程,行政管理的流程进一步合理化,政府管理效率的提高取得了非常显著的效果。

  六、构造信息时代

  新的政府组织形态将政府组织看成是受社会、经济、文化环境影响的生态系统,是当代政府发展理论的一个基本观点。与农业社会相适应的政府组织是融合型政府,与工业社会相适应的政府组织是传统的官僚制政府,而与信息社会相适应的政府组织形态毫无疑问将是电子政务发展的产物。其中,新的管理手段出现和社会经济的进步是推动政府组织形态发展的关键因素。现有的政府组织形态是工业革命的产物,与工业化的行政管理的需要和技术经济环境相呼应,已经存在了2OO多年。像许多的工业企业的管理体制一样,政府作为一个整体(包括政府部门),都可以看作是一个基本上包含3个层级的金字塔结构(见图7.2),即战略层(决策部门)位于金字塔的顶部,战术层(行政管理部门)位于金字塔的中间,操作层(即运行部门)位于金字塔的底部。每一个层次完成不同的职能,对数据和信息有着不同程度的需求和控制,对政府的使命和功能也有着不同程度的视野。在这个层级化的管理结构中,每一个层级上的工作人员都只对他们的顶头上司负责。在操作层上采集到的信息沿着纵向的指令系统在每一个层级上处理后,逐级向上流动而到达金字塔的顶端。战略层利用这些信息做出有关的决策之后,决策部门的指令再沿着纵向的指令系统层层传达并逐级予以实现。在一些复杂的政府部门中,层级之中还有层级,形成一个相当复杂的多层次管理系统。这种管理系统在2O世纪的大部分时间里支配着许多国家的政府。一个明显的事实是:这种管理模式在很大的程度上依赖着中间的管理层——既依靠他们处理政府内部的纵向信息流(几乎没有横向的信息流),又要通过他们对政府的活动进行协调和控制——其结果是中间管理层变得越来越臃肿,成为政府结构中最庞大的一块。由于决策过分集中,“刚性”较大,对形势和市场的变化做出及时和正确的回应相当困难。中间管理层是信息通信技术落后的产物,它的存在既减缓了信息传递的速度,又易造成信息的严重失真。随着信息全球化和经济全球化的发展,这种管理体制弊病丛生,使许多国家和地区失去竞争优势,其在工业化时代的许多优点已经成为在信息化时代的致命弱点。现代信息技术使操作执行层与决策层直接沟通,金字塔式的管理结构就没有存在的必要。
  首先,现代信息技术使得政府管理获取信息变得更加容易了。利用数据库和计算机网络,在同一个业务过程或业务流中的不同的工作人员可以在不同地点、不同城市、甚至不同的国家,分享和处理信息,完成各自不同的职责。
  其次,信息可以迅速地获取意味着业务活动的控制和协调可以在决策的较低的层次上,即在更接近于实际活动的层次上来完成;信息也可以方便地在横向进行处理,而不需要通过纵向的管理层次一层一层地传递。
  第三,“知识库”可以扩大工作人员的“能力”,使一般工作人员有可能变为很有知识的人,借助于一台计算机和决策支持系统,几乎任何人经过授权都可以做决策,只要信息充分,权责明确,不一定要通过金字塔式的组织结构层层上报审批。
  第四,管理者和其下属都可以利用信息技术手段随时了解对方的状态和意图,而且仅占用很少的精力和时间,一个管理者能够同时指导更多的下属人员,从而增加了管理幅度,使得一个行政组织要完成与过去同样的工作量所需要的行政人员大为减少,从而行政组织更加精干高效。随着网络时代和网络经济的来临,管理正由传统的金字塔模式走向网络模式。政府的组织形态也必须由金字塔式的垂直结构向错综复杂的、扁平的网状结构转变。管理的层次将被减少,代之以各种形式通过网络与政府其他部门、与企业、与居民、与政府公务员等的直接联系。通过不断地摸索和实践,电子政务发展将最终构造出一个与信息时代相适应的政府形态。

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