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“八国十方”博弈格局:浅析南海国际危机及其管理
作者:白续辉 文章来源:南方国际关系在线 点击数: 更新时间:2008-9-5 15:10:26

 

[摘要]本文基于国际危机管理的基本理论,对南海问题进行了简明扼要的全景勾勒,着重考究引发问题的法理因素和导致问题复杂化的区内、区外因素,并在此基础上初步探讨了解决南海危机的若干途径以及本地区危机管理机制的建设思路。

[关键词]南海;主权;能源;航道;中国;东南亚;美国;日本;国际危机管理

 

Game-playing Structure of Eight Countries and Ten Parties: A Pilot Analysis of the International Crisis and Its Management in South China Sea

 

Bai Xuhui

 

(Postgraduate of International Relations of the Year 2007,

School of Asian-Pacific Studies,Sun Yat-sen University)

 

[Abstract]Based on the elementary principles of international crisis management, the paper makes a concise ,compendious and panoramic outline of the South China Sea Issue,with an emphasis on the nomological factors which help cause the problem, and the regional and out-of-region factors which make the matter increasingly complex together. Finally it focuses on a preliminary discussion about some solutions to the South China Sea Crisis as well as several possible orientations of reflections on the construction of the region’s crisis management mechanism.

[Key words] South China Sea; sovereignty; energy; sea-route; China; Southeast Asia; USA;Japan; international crisis managements

 

长期以来,国内学界习惯用“六国七方”[]来描述南海主权权益纠纷格局。事实上,南海问题牵涉“八国十方”十个主体、“台前幕后”两个层面。[]本文认为,越南、菲律宾、印尼、马来西亚、文莱、中国和中国台湾七方是“台前”主体,属于显性(tangible)的权益诉求者;美国、日本两方是“幕后”主体,在纠纷背后不断推波助澜甚至兴风作浪,属于隐形(intangible)的权益诉求者;同时,东盟作为越、菲、印、马、文的地区合作平台,也在南海纠纷中扮演着重要角色,但东盟作为一个国际组织,其本身和南海主权无直接关联(即东盟自身不能对南海提出主权要求)而只是发挥协调功能,因此属于“台前”和“幕后”的过渡地带。这构成了南海的“八国十方”地区结构。值得注意的是,来自东盟地区的“台前”主体,身后都隐现着美国的影子。此外,印度等国作为某种政治因素也在该地区时隐时现,但尚未能对“八国十方”格局构成冲击或进行修正。

在这种格局下,南海博弈的第一层面是“台前”主体的直接交锋,它们在主权、油气、渔业等问题上存在明显的利益差异和争夺,这是南海问题的最核心内容。第二层面是“幕后”主体的战略布局,即美国、日本对南海航道控制权的间接掌控及对中国的战略牵制,出于此种考虑,这两国倾向于偏袒来自东盟地区的“台前”主体,对中国进行变相遏制。

实际上,当前在南海地区,“六国七方”作为显性因素、美日两国作为隐性因素,使横跨区域的主权争议与资源争夺问题空前复杂化。历史性的纠结因素、现实中的新旧矛盾和大国之间的明争暗斗,使南海问题演变成了一场具有长期性和中度不确定性的国际危机。更为重要的是,美日因素和东盟一体化因素在南海危机中所占的权重不断加大,进一步加剧了解决这一危机的难度。从国际危机的角度来看,南海问题当事方既需关注纠纷解决机制的完善,又需重视危机预防和处置平台的建设。

 

一、国际危机理论简介与南海问题性质认定

(一)国际危机理论简介

国际危机及其管理在20 世纪60 年代正式纳入国际政治研究领域。[]学术界对国际危机的概念并未取得共识[]。奥兰·扬指出,国际危机由一组迅速展开的事件组成,它使破坏稳定的力量在总的国际系统或其中任何子系统中的影响作用大大超过正常(即平均) 水平,并增加在国际系统中爆发暴力的危险。[]即国际危机的突出特征是系统内的一种紧张对抗局面。中国有学者也认为国际危机的基本含义是“各国际关系行为体间的冲突不断激化,导致现有国际关系发生质变的国际关系恶性状态”,它“通常泛指从严重对抗到国际战争的临界状态这一阶段”。[]而格伦·斯奈德和保罗·戴辛对国际危机做出了更为具体的定义,认为它是“两个或两个以上主权国家的政府在发生严重冲突时的一系列相互作用过程,该过程还没有爆发实际的战争,但可以感觉到极可能爆发战争的危险”[]。在综合了一系列既有定义的基础上,有学者提出,国际危机可以界定为“国际关系发展到一种临界状态,如果这种状态得不到有效的管理,那么国际危机的下一个发展阶段、也是最后的阶段就是爆发国际战争或者导致国际体系发生质的变化。”其中,“国际危机的主体是国家行为体”,国际危机的“实质是国际体系在短期内出现的一种失衡状态,是国家之间冲突关系的发展处于质变的临界点;其主要表现形式就是由既有国际平衡的破坏引发的地区动荡与冲突。”[]国际危机的时间跨度可能很短,也可能很长。一些危机可能只持续数小时、数天或者数周,如古巴导弹危机;另一些危机则可能具有历史性和长期性,如巴以危机。

国际危机对既有的国际格局、区域稳定、地区和平乃至世界安全都具有相当的危害性,因此对国际危机进行管理具有显而易见的必要性和紧迫性。实际上,国际危机管理的基本假设就是建立在战争与和平之间,存有可供管理的空间。[]相关理论本文将在稍后专述。

 

(二)南海问题性质认定

1.南海问题的由来。

1)南海地理概况及其战略地位

南海,又称南中国海,国际上通用的英文名称为South China Sea,介于中国大陆、菲律宾群岛、加里曼丹岛、苏门答腊岛和中南半岛之间,总面积约350万平方千米。海域内的岛屿基于地理方位的不同共分为四群,即东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛和南沙群岛,总称南海诸岛。南海北经台湾海峡与东海相通,东经吕宋海峡与太平洋相连,西面则经由马六甲海峡直通印度洋,早在清代即被称为“锁钥之地”。[]近年来,在南海大陆架上,接连发现了新的石油和天然气资源。因此南海具有重要的地缘战略价值和能源开发价值。

2)南海地区治理历史沿革

二战前中国治理南海地区的概况。中国认为:“中国最早发现、命名南沙群岛,最早并持续对南沙群岛行使主权管辖。”东汉时期即有对南海诸岛的初步记载。元代则对南海诸岛进行了较为详细的地理定位和描绘,且《元史》记载了元朝海军巡辖南沙群岛的内容,表明“迟至元代”“南沙群岛已归我国管辖”。 明代海南卫巡辖了西沙、中沙和南沙群岛。清代《大清一统天下全图》等均将南沙群岛标入了中国疆域之内。1932年和1935年,中国官方专门审定了南海的上百个岛屿名称。法国曾于1933年侵占了南沙群岛的太平、中业等九个岛屿,遭到当地中国渔民的激烈反抗。[11]

二战期间及二战结束后初期南海地区的治理概况。1939年,日本侵占了南海诸岛。1943年中美英三国《开罗宣言》提出日本须将“所窃取于中国之领土,例如满洲、台湾、澎湖群岛等归还中国"。当时的南沙群岛被日本划归台湾管辖,后来的中国政府据此认为《开罗宣言》要求日本归还的中国领土当然包括南沙群岛。1945年《波茨坦公告》再次确认了中国收复失地的立场。根据《开罗宣言》和《波茨坦公告》的精神,中国于1946年收复南沙群岛,并绘制了全新的南沙群岛地图。

新中国成立后的南海主权纠纷概况。1949年中华人民共和国成立后,中国政府多次申明中国对南海诸岛拥有主权。1956年初,越南南方当局发表声明,称其对西沙群岛和南沙群岛拥有“传统的主权”。19565月菲律宾外交部长也宣称:由于地理上“邻近”,南中国海上包括太平岛和南威岛在内的一群岛屿,“理应”属于菲律宾。不过,此时的南海在中国的国家安全格局中尚未占有重要分量。20世纪五六十年代全球冷战正酣,中国主要关注的是东北亚区域的国家安全和战略利益和对印度支那地区“热战”的支持[12],再加上当时东南亚地区安全局势紧张、声音混杂,越、菲等国的言论并没有掀起大的波澜。因此中国后来认定:“战后相当长时期内,并不存在所谓的南海问题。南海周边的地区也没有任何国家对中国在南沙群岛及其附近海域行使主权提出过异议。”[13]

3)南海冲突的爆发。1968-1969年美国海洋地质学家公布了南海地区油气资源储量丰富的调查报告,使南海的战略地位进一步提升。从此周边各国开始大规模进入南海海域。从20世纪70年代起,越、菲、马等国以军事手段占领南沙群岛部分岛礁,在南沙群岛附近海域进行大规模的资源开发活动并提出主权要求。对此中国政府一再严正声明,表示抗议。1974年中越爆发“西沙之战”、1988年中越又起南沙冲突。近年来,中国渔船屡遭越、菲等国扣押或驱赶,中国渔民不断被打死打伤。

4)南海地区控制权分割现状

南海争端共牵涉7个沿海国家和地区,即中国大陆、中国台湾地区、越南、马拉西亚、菲律宾和文莱。国际上认为,中国、台湾地区和越南的要求所包含的内容最为广泛,不仅涵盖整了个南沙群岛,而且还扩展到了南海的其它离岸岛屿。大多数提出权利主张的国家都在己方占领的岛屿上驻有军队,且其中7处已经被开发用作军事目的。目前,越南继续维护着其27个实占岛中21个岛屿上的建筑和防御设施;中国占领了9个岛屿,且其中7个拥有重型防御设施;马来西亚占有8个岛屿,但只在其中5个上面配备了人员;台湾地区仅占领了一个岛屿——太平岛,但这是本区域内最大的岛屿;文莱只对一个暗礁——南通礁(Louisa)——提出了主权要求,但它目前被马来西亚占领;菲律宾共控制着9个岛屿。

 

 

图片说明:南海控制权分割格局示意图(来源:中国新闻网[14]

 

2.南海问题的性质

1)南海问题的国际政治背景。中国政府公开表示:“南海问题是中国与有关国家间的问题。”“任何外部势力的介入都是不可取的,只能使局势进一步复杂化。中国与有关国家完全有能力、有信心妥善处理彼此的争议。”“目前,南海地区根本不存在什么危机。渲染南海局势紧张,是与事实相违的。”[15]

从现实政治的角度来讲,为了防止地区外部势力借机插手,中国淡化南海地区的异样气氛,突出“区内自行解决能力”和问题本身具有的“区域内部性”,是必要的战术手段和舆论策略。

但站在学术角度和宏观格局来观察,就会发现南海地区并不风平浪静,甚至可能潜伏着刀光剑影。从国际政治的视角看,南海问题的出现不是偶然的。二战结束后,东南亚地区的民族国家得以快速构建,美国势力则携“战胜国领袖”余威长期盘踞亚太。随着世界步入和平时期,尤其是冷战促使全球处于两极稳定状态,充满工具性功用的国际法体系在大国的博弈与合作过程中得到了重建和发展。政治的相对稳定、经济的快速发展、科技的迅猛进步引起了各国对资源的扩张性渴求,海洋资源的战略地位由此日益攀升。在利益驱动下,世界各国试图以联合国为平台,通过法律框架来“兵不刃血”地界定、分配和巩固相关的海洋权益,达到“和平逐利”的目的。但是,由于各方势力不均、异议重重,最后得以通过的《联合国海洋法公约》在很大程度上成为了一个多国妥协的产物,为世界各地的海洋领土纠纷埋下了法理隐患。由于地理上的邻接与交叠,中国与东南亚国家对南海相关区域的主权产生了旷日持久的争执。与此同时,美国和日本出于遏制中国、控制地区政治格局演变态势的战略目的,也或明或暗地在该海域的主权问题上推波助澜乃至兴风作浪。南海问题就是在这样的背景下产生和恶化的。

2)南海问题的实质。南海主权争端被认为是最复杂的地区事务之一,而且也是潜在的冲突爆发点。它不仅是指有关国家提出的领土主权与管辖权要求在内容上发生了重叠,更牵涉着对丰富资源的控制管理以及世界强国的战略布局需求。

从经济上讲,各国对南沙群岛的重要权利主张,主要是受获取资源、繁荣经济这一目的驱动。群岛自身其实非常不适合人类居住,引起各国更多关注的是岛区的周边海域,这些地方被认为拥有巨大的石油和天然气储量。据估计,能在南沙群岛找到100亿吨石油和1万亿立方米的天然气。同时,作为世界性水域,南海也是最具生产能力的商业渔场之一。世界总捕捞量中约有8%的数值由该海域贡献。南沙群岛地区本身便跨越了商业食用鱼——黄鳍金枪鱼(yellow fin tuna)的迁徙线路。

从军事上讲,南沙群岛能作为前沿性的后勤和作战基地,支持地面部队与潜艇。因此,对南沙群岛任何形式上的控制,都将赋予一国军事优势。由于战略位置特殊,该岛可被用于多种军事目的,包括建设雷达站、通讯站、防御基点,从而骚扰和控制南海的海运航线。

3)南海局势的发展态势

从“摆上台面”的内容来看,南沙群岛的整体局势相对平稳。迄今为止,各权利主张国之间尚无重大的敌意或冲突。200211月东盟-中国签署的《南海各方行为宣言》具有里程碑意义,缓解了该地区的紧张气氛。《宣言》施加给各签署方的责任防止了各国之间的武装对峙。作为对宣言的补充,200412月成立了“中国-东盟落实《南海各方行为宣言》后续行动联合工作组”,其正式成立会议于20058月在菲律宾举行。20062月联合工作组在中国海南举行了第二次会议,这次会议上东盟和中国同意携手维护南海的和平与稳定。

2005314中国、越南和菲律宾的石油公司还签署了一份具有划时代意义的协议,被称为“联合海事石油探勘”协定。其内容是在富有争议的南沙群岛地区开展一项为期三年的“石油潜力开发预调查”。这一联合项目有望在“搁置政治问题、携手合作实现亚洲的能源独立”这一理念上为其它国家树立榜样。此外,菲律宾和越南分别于19965月、20005月、20054月和20074月在南海地区联合开展了4次海洋海运科研勘查项目,其中大多数调查活动都是在具有争议的南沙群岛北端进行的,其重点是研究该海区的地形学、地质学、化学和生物学特征。

但从“台面之下”的活动来看,形势隐忧,因为各方正在积极巩固自己的南海立脚点,以便为“意外突发事件”做好应对准备。各权利主张国虽然没有再占领新的岛礁,却分别对己方实控岛上的已有设施进行了实质性的升级。通过修造附属建筑和完善相关设施,各方加强了岛屿的防务能力。特别是,台湾在自己单独占领的太平岛上修建了一条长达1000的飞机跑道,此外还将设立一座指挥塔,这是其在该地区的机场修建计划的组成部分。台湾宣称这项工程是为了满足海岸巡逻、渔业和能源方面的需要。另一方面,越南正在咄咄逼人地改进己方所占岛屿上的设施,尤其是在临近的贡土礁(Pugad)上。越南海军货运船和补给船在该地区的频繁出现证明了这一点。

4)南海问题的危机属性。

东南亚民族国家的强势兴起和美日全球地位的深度调整,注定了南海局势的演变不会静止不前。南海问题包括两个战略层面,第一层是南海油气资源问题,第二层是南海战略航道问题。随着经济的发展,各方的能源需求不断飙升。南海作为巨大的油气宝藏,直接牵系着各方的发展能力。与此同时,南海航道是中国、日本、美国的中东石油战略输送通道。一国控制了南海,就等于控制了他国的石油命脉。因此南海问题甚至能上升到攸关国家生存能力的战略高度。这两个层面决定了南海主权纠纷的长期性和复杂性。套用前文格伦•斯奈德和保罗•戴辛的话来说,南海地区“没有爆发实际的战争,但可以感觉到极可能爆发战争的危险”站在历史长河中来看,南海问题是一个时间跨度长、冲突烈度长期较低但潜在危害巨大的“需预防性”国际危机。

 

二、南海问题的法理导因和各方政策

(一)涉及南海问题的国际法基本内容

国际法又称国际公法,是指“适用主权国家之间以及其他具有国际人格的实体之间的法律规则的总体”。国际法主要由条约、国际习惯法和为各国承认的一般法律原则构成。其中,条约和其他经一致同意的协议具有法律拘束力。[16]综合起来讲,南海问题的法理依据主要包括历史上的国际法文件和联合国现行的海洋法公约。

1.近现代历史上,涉及南海主权问题的政治性国际文件主要有

194311月中、美、英三国发布的《开罗宣言》宣布:“三国之宗旨在剥夺日本自1914年第一次世界大战开始后在太平洋所得或占领之一切岛屿,在使日本所窃取于中国之领土,例如满州、台湾、澎湖群岛等归还中华民国。”19457月中、美、英三国发布的《波茨坦公告》再次提出:“开罗宣言之条件必将实施,而日本主权必将限于本州、北海道、九州、四国及吾人所决定其他小岛之内”。1945年日本投降后,当时的中国政府于1946年初冬派舰接收西沙和南沙群岛,并将其划归广东省管辖。

19519月签订的《旧金山对日和约》第二条规定:“日本放弃对南沙群岛及西沙群岛之一切权利、权利根据与要求。”因为当时美国与红色中国为敌、故意不写明西沙群岛及南沙群岛归还给中国。但中国后来认为,根据《开罗宣言》及《波茨坦公告》的规定,《旧金山对日和约》第二条的含义,只能理解为日本放弃权利后,西沙群岛和南沙群岛复归原主——中国。实际上,1951年举行的旧金山会议上,苏联认为:“中国多少世代来的领土,如台湾、澎湖列岛、西沙群岛及其他仍被和中国割开的领土,应该归还中华人民共和国,这是无可争辩的。”1951815中国外长周恩来在《关于美英对日和约及旧金山会议的声明》中严正指出:包括西沙群岛和南沙群岛在内的南海诸岛“向为中国领土,在日本帝国主义发动侵略战争时虽曾一度沦陷,但日本投降后已为当时中国政府全部接收。”

日本政府于1952年正式表示"放弃对台湾、澎湖列岛以及南沙群岛、西沙群岛之一切权利、权利名义与要求"1952428,中国台湾地区与日本单独签订双边和约《日蒋和约》,其第二条称:“兹承认依照公历195198在美利坚合众国旧金山市签订之对日和平条约……第二条,日本国业已放弃对于台湾及澎湖群岛以及南沙群岛及西沙群岛之一切权利、权利根据与要求。”根据这一条款,即可认为日本把这些岛屿归还缔约对方即中国。中方认为,日本与其他国家签订的双边和约,都未提到放弃西沙、南沙群岛问题,说明日本政府认为西沙、南沙群岛属中国,所以才向当时它承认的中国政府(中华民国)声明放弃过去侵占过的领土的权利。中国政府在1956年、1958年、1959年一再发表声明,重申中国对西沙群岛、 南沙群岛享有合法主权。19729月中国与日本正式建立外交关系,日本政府宣布:“充分理解和尊重中国政府的立场,并坚持遵循《波茨坦公告》第八条的立场。”而1945年初《波茨坦公告》第八条乃是肯定1943年《开罗宣言》关于日本须归还其侵占中国领土的规定。日本政府的上述表明,无异承认它过去侵占的中国领土包括西沙和南沙群岛应该归还中国。之后,中国政府在1974年及其以后一再发表声明,强调中国对西沙群岛、南沙群岛享有合法主权。

2.涉及南海主权权益的国际海洋法律

学界认为,人们在海洋上的活动和各国对海洋提出的各种权利要求,在海洋上形成一定的法律关系,这些关系需要海洋法规则来调整。20世纪以后,海洋法律原则和规则日益完善,发展成为国际法中一个独立的分支。海洋法是传统国际法中的一个重要组成部分,它是确定各海域的法律地位并调整各国在海洋利用各个领域中的关系的原则、规则和规章、制度的总体。海洋法的主体主要是国家。海洋法的规则大部分是国际习惯法规则。[17]1958年联合国第一次海洋法会议(日内瓦会议)把传统规则加以编纂和发展,制定成为四个公约:《领海与毗连区公约》、《公海公约》、《捕鱼与养护公海生物资源公约》、《大陆架公约》,这四个公约是现行有效的条约。第三次海洋法会议于1982年通过的《联合国海洋法公约》是历史上第一个全面的海洋法法典,于199411月生效。

《联合国海洋法公约》(United Nations Convention on the Law of the Sea,简称UNCLOS)包括序言和17个部分, 320条和9个附件及最后议定书。其主要内容有:确定每个国家领海的宽度为从基线量起不超过12海里;每个国家有权在领海以外拥有从基线量起不超过200海里的专属经济区;沿海国的大陆架, 包括其领海以外依其陆地领土的全部自然延伸, 直至大陆的外缘, 最远可延伸至350海里, 如不到200海里, 则扩至200海里等等。[18]专属经济区是自成一类的海域,其范围不超过200海里。沿海国在专属经济区内有勘探、开发、养护和管理自然资源的主权权利和建造人工岛屿、设施和结构及从事海洋科学研究、海洋环境的保护和保全的管辖权力。其他国家在专属经济区内有航行、飞越、铺设海底电缆和管道的权利。它们在行使这些权利时,必须遵守沿海国有关的法律和规章。

随着1982年《海洋法公约》的制定,国家管辖范围内的海域明显扩大,这使南海地区的主权权益纷争更加复杂化。文莱等国即是以海洋法公约赋予的权利为由投身争端之中,对南海提出主权要求的。

 

(二)各方政策

为方便描述,本文特将各方南海政策的主要内容或突出特征以表格形式陈列如下:

“八国十方”南海政策一览表[19]

利益诉求主体

南海政策主要内容或突出特征

备注

中国

1.中国享有完整的、基于南海诸岛的南海主权

2.以和平方式谈判解决国际争端

3.同各争议国逐一举行双边谈判,避免集体谈判

4.搁置争议、共同开发

5.反对外部势力介入和国际仲裁

在保持南海政治格局现状的基础上,设法用较低的代价开发利用南海资源

中国台湾

1.中国(中华民国)享有完整的南海主权

2.确保在海区内的军事存在,为未来参加南海谈判增加筹码

 

越南

1.政治层面上强调对南海享有部分主权

2.经济层面上联合外国势力勘探开发南海油气资源

3.社会层面上向南沙群岛移民

4.国际层面上加强同东盟各成员国的联系以抗衡中国

5.军事层面上武装打击中国民间渔业活动

 

菲律宾

注重通过法理论证获得正当性:

1.利用“发现(discovery)无主之地”和“邻接 (Propinquity)”原则,宣布南沙群岛的大部分岛礁及其附近海域为“菲律宾的主权范围”

2.通过宪法规定菲律宾“国家领土是由各岛屿和各岛之间的水域构成的菲律宾群岛以及根据历史权利或法定权利属于菲律宾的一切其他领土”,为蚕食南沙群岛的一些岛礁大开方便之门

 

马来西亚

1.借口南沙一些岛礁是在它的大陆架上,对这些岛礁提出要求

2.推出专属经济区法、渔业法等,试图将自身的南海活动合法化

 

文莱

1.通过立法宣布建立200海里专属经济区,并基于联合国海洋法公约大陆架条款对南通礁提出主权要求

2.低调开采南海油气

国小势弱,较为低调

印尼

1.在南海争端中扮演“调停人”角色

2.未对南海岛礁提出领土要求

3.对南海纳土纳群岛海域提出主权要求

4.积极从事纳土纳群岛海域的油气开采

是所谓“南中国海潜在冲突研讨会”的发起者和主要支持者。

东盟

1.强调和平解决南海主权与管辖权争议

2.主张在法律框架下解决南海争端

3.在南海战略问题上,注重协调内部分歧,保持一致对外立场

4.尝试在南海地区搁置主权争议、合作开发资源。赞同建立中国-东盟自由贸易区

采取“留美抑华”均势政策,防止某一国家在南海地区填补权力真空

美国

1.反对中国控制南海群岛,力求维持本地区被多国占领的现状。

2.防止在南海地区出现占支配地位的大国

3.确保本国在南海地区的军事存在

4.积极介入“东盟地区论坛”,与东盟各国加强联动

确保南海战略航道的畅通,以保证美日等西方国家经济体系的正常运转

日本

积极以各种方式介入南海争端

1.炒作“中国威胁论”,在南海问题上偏袒东南亚国家

2.通过日美军事同盟加强与东盟国家的军事安全交流

3.以打击海盗为名扩大日本在南海地区的影响力

 

战略意图:

1.保障海上通道安全;2.确保在本地区的经济利益;3.借机扩大日本在亚太地区安全领域的作用

4.增加在中日东海争端谈判中的砝码

 

三、南海危机的预防性管理

要想解决南海危机,中国首先必须明确自己的国家定位和战略发展目标,从而设定合理的海洋权益预期,通过外交、经济、法律、军事等手段,借助合适的制度平台与东南亚国家进行协商,同时和美日加强战略交流,努力全面协调东南亚国家、美国、日本在南海问题上的利益,增强互信程度和互利能力,最大限度地维护中国的国家利益。

(一)国际危机管理理论

1.国际危机管理的含义:

国际危机管理指的是一种在有限时间内制定正确对策、防止国际危机扩大化的过程。其根本目标是通过政策选择, 在最大程度上用和平手段保护自己的国家利益。[20]在现代国际政治中,危机管理不仅成为防止国家冲突和战争的主要手段之一,也在大国安全机制中发挥着重要的作用。[21]

2.国际危机管理的目标:

著名的危机管理学者丹尼尔·弗雷(Daniel Frei)认为国际危机管理有三个主要目标:(1)通过限制和控制可能导致突发性冲突以避免战争;(2)消除潜在的冲突以化解危机;(3)建立或发展危机管理的组织或制度,即安全网络和制度,以应付将来可能发生的危机。[22]这是一种非常广义的界定,几乎涵盖了“从危机的预防到解决的所有区间”。

3.国际危机管理的手段:

国际危机管理的主体主要是国家行为体,此外也包括有关国际组织,如联合国。危机管理主体既可以是处于危机之中的一个或多个当事方,也可以是处于危机之外的第三方。

国际危机管理手段分为和平手段和暴力手段两种,前者包括谈判协商等外交手段、贸易制裁等经济手段、司法仲裁等法律手段,后者包括军事威慑、武装干预等军事手段。在国际危机管理的具体实践中,经常出现和平与暴力共用的混合手段。

1)外交手段,既可以是调停冲突、积极推动事件的解决、声援和支持受困的一方,也可以是阻碍或施压于特定的事件进程,使局势朝缓和的方向发展。(2)经济手段,既可以表现为经济援助、投资输血等积极形式,也可以表现为制裁禁运等消极形式。(3)法律手段,即利用国际司法与仲裁机制,将冲突事件引入法律框架内加以解决。但是,鉴于国际法普遍缺乏执行和惩处能力的现状,法律手段仅能在特定的条件下发挥作用。(4)军事手段,不是国际危机管理的优先选项但却具有重要地位。军事威慑和军事打击有利于改变当事方的力量对比、态度或决策取向,加快化解危机的速度。

冷战结束后,随着世界多极化趋势的加强,仅凭一两个大国或强国是不可能解决全部国际危机的。因此多国合作进行危机攻关成为一种重要的趋势,如朝核危机。

 

(二)南海国际危机管理手段的具体化

对于中国而言,加强纠纷处理技巧研究,合理使用和巧妙配置危机管理手段,对尽快解决南海争端具有重要意义。按照前文所述理论,我们可以将中国介入南海国际危机的管理手段具体化:

外交手段:建立解决南海争端的对话机制,积极“劝说”各国“冻结现状”,即变相地一道放弃在南海地区的争夺。[23]经过几十年的摩擦冲撞,南海各方都已认识到,在当前的国际格局和地区架构的限制下,武力并非有效解决南海争端的真正途径。中国与东盟签署的《南海各方行为宣言》为解决南海问题确立了和平的法理框架和行动原则,给进一步化解南海困局创造了条件。

经济手段:第一,购买良好的外部环境。中国当前主动对东盟实行“富邻”、“让利”的政策,如通过削减关税等方式向东盟的数百种农产品敞开大门。这种经济手段对中国在东南亚地区营造良好的外部环境很有帮助,有助于减轻相关国家的敌意和仇视。其次,通过双边谈判,中国可与东盟各国逐一在南海地区的油气开采、渔业开发、海洋环保等领域建立合作机制,对东盟成员国进行隐形分割和区别对待。此外,中国必须抓住建设中国-东盟自由贸易区的历史契机,和东盟各国进一步互通有无,从而高程度地融入“南海”经济圈,提高我国在这一地区的黏着性。

法律手段:首先,应收集历史和考古资料,从历史角度提出中国开发、利用和管理南海的翔实证据,强化中国对南海享有历史主权的既存事实。其次,通过国内立法的形式,确保和提供中国南海权益的各类现实法理依据。第三,加强南海环境资源调查工作,加强海洋监察、巡视和执法力度。第四,加强对《联合国海洋法公约》的研究,建设法律对话机制,抓住特定时机,如越菲海岸执法力量袭杀中国渔民事件,对有关方面施加法律压力,争取法律调查、司法审判、现场执法主动权。

军事手段:大力发展远洋海军和远程空军威慑力量,是中国有效管理南海危机的必要前提,若不如此,中国将无法获得足够的南海管理能力,并将在硬实力和软实力上长期处于战略被动地位。1974年中国通过海上“自卫反击战”一举歼灭南越派遣军,彻底“收复”西沙群岛,并在此后一直独享西沙的主权权益,证明了军事手段在某些条件下对解决南海问题还是非常有效力的。不过,随着国际格局的改变,出于政治上的忌讳,中国官方一直极力避免谈及南海问题的军事因素,以免刺激他国,破坏区域内当前相对稳定的局势。实际上,国际政治是现实主义为王的利益游戏,拥有实力的强者才享有最大发言权,并支配或影响游戏规则的制定。值得注意的是,进入21世纪,中国的国防思路已由“本土防御”转变为“攻防兼备”,空海陆三军以及远程战略导弹打击力量在“反分裂国家”的对台斗争旗帜掩护下,得到了超高水平的提升。这无疑增加了并将继续增加中国在南海问题谈判中的筹码。

 

结论

南海地区“没有爆发实际的战争,但可以感觉到极可能爆发战争的危险”。站在历史长河中来看,南海问题是一个时间跨度长、冲突烈度长期较低但潜在危害巨大的“需预防性”国际危机。它不仅是指有关国家提出的领土主权与管辖权要求在内容上发生了重叠,更牵涉着对丰富资源的控制管理以及世界强国的战略布局需求。南海油气和南海航道事关多国的生存和发展利益,甚至牵涉到了地区领导权最终“花落谁家”这一重大的敏感问题。从国际政治的角度来看,东南亚民族国家的强势兴起和美日全球地位的深度调整,注定了南海局势的演变不会静止不前。为了避免在不恰当的时刻和地点发生“国际悲剧”,为了最大限度地确保中国海洋权益,必须建设南海地区的危机管理机制,通过外交、经济、法律等和平手段限制和控制可能导致纠纷升级、冲突失控从而走上1974年或1988年式海战冲突的险途,提前消除潜在的不稳定因素以便及时化解危机。在当前的国际格局和地区架构的限制下,武力并非有效解决南海争端的真正途径。但是,如人所言:“因为纷争无法消除,所以才需要力量。”从现实政治的角度来讲,大力发展远洋海军和远程空军威慑力量,是中国有效管理南海危机的必要前提,这必将增加中国在南海问题谈判中的砝码,大大利好于南海地区的和平开发事业。



[]指越南、菲律宾、印尼、马来西亚、文莱、中国和中国台湾。

[]启发这一论述的灵感源于天涯社区网站国际观察栏目的帖子《南海问题的纵横博弈》,但笔者的观点与帖子中的主要观点存在相当的差异,具体可参见:南海问题的纵横博弈,http://cache.tianya.cn/publicforum/content/worldlook/1/80267.shtml

[]赵绪生:论后冷战时期的国际危机与危机管理,《现代国际关系》2003年第1 期,第23页。

[]关于国际危机的多种分析和不同理解,可参阅Raymond Platig, Crisis and Superpower Behavior in William C. Olson, ed., The Theory and Practice of International Relations, 7the Edition, Prentice-Hall Inc.,1987,p.136;John T. Rourke, International Politics on the World Stages, 3rd Edition, The Dushkin Publishing Group Inc., 1991, p.341;Glenn H. Snyder and Paul Diesing, Conflict Among Nations: Bargaining, Decisision Making and System Structure in International Crisis, Princeton University Press,1977,p.6;K.J. Holsti, International Politics: A Framework for Analyis, 5th Edition, Prentice Hall Inc., 1988,p. 397.

[][]詹姆斯·多尔蒂、小罗伯特·普法尔茨格拉夫著,邵文光译:《争论中的国际关系理论》,北京世界知识出版社1987 年版,534 页。

[]杨曼苏主编:《国际关系基本理论导读》,中国社会科学出版社2001 年版,138 页。

[][]詹姆斯·多尔蒂、小罗伯特·普法尔茨格拉夫著,邵文光译《: 争论中的国际关系理论》,534 页。

[]赵绪生:论后冷战时期的国际危机与危机管理,《现代国际关系》2003年第1 期,第23页。

[]刘俊波:试析第三方国际危机管理的条件性,《外交评论》200712 月总第100 期,第44

[]戎振华:台军谋划南海作战 菲律宾越南等国表示关注,世界新闻报,2006915

[11]广东省情信息库,广东省地方史志办公室,http://210.76.65.23:8080/was40/outline?page=107&channelid=11504

[12]魏志江,中国-东盟处理南海危机的立场与政策,中国-东南亚区域合作与公共治理,中国社会科学出版社,20051月第一版

[13]南海问题的由来,中华人民共和国外交部网站南海专题,http://www.fmprc.gov.cn/chn/ziliao/wzzt/2305/t10647.htm

[14]参见中国新闻网社区http://bbs.chinanews.com.cn/viewthread.php?tid=217158

[15]中国在南海问题上的的基本立场以及解决南沙争端的政策主张,中华人民共和国外交部网站南海专题,http://www.fmprc.gov.cn/chn/ziliao/wzzt/2305/t10650.htm

[16]国际法,新华资料,新华社新华网http://news.xinhuanet.com/ziliao/2003-09/28/content_1104350.htm

[17]郭渊:海洋权益与海洋秩序的构建,厦门大学法律评论2005年第2

[18]汪翱:《联合国海洋法公约》与南海争端的解决,黑龙江教育学院学报,26卷第6,20076,83

[19]此表主要参考或引用了前文所引魏志江《中国-东盟处理南海危机的立场与政策》等研究成果,限于篇幅,恕不一一列明;此外还包括作者自己的研究分析

[20]郭学堂:国际危机管理与决策模式分析,《现代国际关系》2003年第8期,第29

[21]刘俊波:试析第三方国际危机管理的条件性,《外交评论》200712 月总第100 期,第44

[22]转引自杨洁勉著:《后冷战时期的中美关系:危机管理的理论和实践》,上海:上海人民出版社2004 年版,第10 页。

[23]汪翱:《联合国海洋法公约》与南海争端的解决,黑龙江教育学院学报,26卷第6,20076,83

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